“其实，这几年的中央一号文件都讲过食品安全问题，去年提出数量质量双安全，今年提出加强责任制。因为我国食品的生产地和销售地是不同的，有些地方出于地方保护主义，不一定很认真贯彻落实文件，不认真查处本地生产企业。”中国人民大学农业农村发展学院副院长、食品安全专家郑风田在接受《法制日报》记者正常采访时说，“中央希望能够通过食品安全责任制给有关部门以及官员提个醒，一个地方出现食品安全问题，就处理领导干部，这样会遏制一部分地方保护主义，让地方领导真正关注食品安全。”
江苏省人民检察院公诉一处副处长郑雯静曾对近三年江苏省检察机关查办的与食品有关的渎职案件进行统计，她注意到，在涉案的41人中，有接近三分之二是行政不作为，有三分之一是行政乱作为，而且全部来自基层一线执法部门。
“通过办理这些案件，发现有些问责困难案件是因为分段监管，部门过多，职责交叉。有时候执法有冲突，有时候有脱节。比如主管部门的规定之间有可能存在不一致的地方，地方法规和中央法规之间也会有冲突的地方，包括有些问题没有部门去管。”郑雯静分析说，“而在这方面，新食品安全法有了较大突破。比如在行政问责的主体上，不仅包括了地方政府，而且也包括行政执法机关的上级主管部门，包括监察机关都是问责的主体。另外还明确了对哪些情形必须要问责。”
对此，宋华琳的解读是：“关于食品安全及其行政问责的立法虽然存在，但是并不健全，也没形成体系。任何一种监管都不能寄托于某一部法律单一的指引和规范，要建立一个全面立体的法律体系，自上而下应该有基本的法律、行政法规、规章和地方性法规等共同建立法律保障体系。”
“应该注意到，配合相关立法的具体制度也不健全，该领域的行政问责可以说基本上没有制度依据，缺乏基本的绩效评估规则。相关的制度往往伴随着具体的重大食品安全事件而诞生，具有一定的滞后性，这种出现一些明显的异常问题才进行补救的措施并不可取。”宋华琳说。
此外，高秦伟分析说：“问责标准不明，干部责任难以界定，是当前食品安全问责的主要困难与问题。虽然我国已经确立了食品安全统一监管制度，但是在现实当中，分段监管的模式还是没有正真获得根本改善。在追究行政责任时，面对过于庞杂的问责群体，具体的责任也会难以区分。”
郑风田和记者说，2016年中央一号文件的提法，是中央首次将食品安全与领导“官帽”紧密相连，“只有列入考核指标，地方政府才会重视，列与不列，很不一样，列入后官员就会愿意甚至主动去关注、查处”。
驻国家食品药品监督管理总局纪检组监察局第二纪检监察室主任张鹏涛认为，问责不能有盲区，既要处理乱作为，也要处理不作为。现在有些领导干部抱着“只要不出事，永远不做事；不求过得硬，但求过得去”的心态，在职不做事，有责不担当。这种心态表面上是慵懒散，其实就是背离了为人民服务的宗旨。
“就像总理讲的一样，这是一种变相腐败，会严重弱化党的治理能力，损坏党和政府的形象。所以，要通过对不作为的问责，倒逼各级干部积极主动地把责任担当起来，履行好它。”张鹏涛说。
在郑风田看来，我国食品安全监管行政问责的法律和法规还存在一些空白点。科学、高效、系统的食品安全监督管理行政问责法律制度亟待建立和完善，“目前行政问责在问责主体、问责事由、问责程序以及责任追究等方面都需要统一规范，需要统一法制”。
对此，宋华琳的建议是，除了要制定统一的行政问责法律外，建立和完善相关的配套制度也是不可或缺的，其中就包括建立问责启动制度。这就要加强和健全异体问责机制，即强化人民代表大会问责、司法问责，规范和加强媒体问责，建立和完善公民问责。
“其次是建立问责救济制度。问责工作难免出现偏差和失误，成熟健全的问责制度应该具备相应的救济措施，对问责失范进行补救。可以借鉴行政复议程序，赋予受处分官员对行政问责处分提出复议的权利，切实保障责任人的合法权益，依循‘有权利必有救济’的原则，食品安全监管的工作人员被追究责任之后必然要有相应的救济方式。”宋华琳说。（记者 赵丽 实习生 王坤 制图/高岳 ）
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